Jakob Zanger: Trinität: Moskauer Memorandum - Staatsvertrag - Neutralitätsgesetz

I.

Mit der Entscheidung für den Beitritt zum Marshallplan Mitte 1947 entschloß sich die österreichische Bundesregierung für eine „Westorientierung“ der Wirtschaftspolitik /2/. Hätte die Möglichkeit bestanden, hätten sich, mit Ausnahme der KPÖ, die Parlamentsparteien sofort auf die westliche Seite geschlagen. /3/ In den westlichen Besatzungszonen bestand die mit amerikanischer Unterstützung von der österreichischen Regierung illegal (entgegen der Untersagung jeder militärischen Betätigung durch die Alliierten) aufgestellte B-Gendarmerie, die Vorläuferin des österreichischen Bundesheeres /4/, eine Kooperation der österreichischen und amerikanischen Nachrichtendienste, und es wurden von den Westalliierten ab 1951 Waffenlager eingerichtet. /5/
Im Oktober 1954 unterzeichnete die BRD die „Pariser Verträge“, die ihre Aufnahme in die 1949 gegründete Nato fixierten. Die Aufteilung Europas in Militarblöcke war nicht mehr zu verhindern /6/. Der Ost-West-Konflikt führte dazu, daß für Österreich die Gefahr der Zerreissung in ein West- und Ostterritorium nach dem Muster Deutschlands bestand, somit die Erhaltung der staatlichen Einheit gefährdet war. /7/ Die durch den kalten Krieg geförderte Blockbildung innerhalb der Siegermächte des zweiten Weltkrieges hatten auf die Verhandlungen über einen österreichischen Staatsvertrag sehr nachteilige Auswirkungen. /8/
Erstmals hatten im September 1952 österreichisch-sowjetische Diplomatengespräche stattgefunden, die nähere Aufschlüsse über die Zielvorstellungen Moskaus erbrachten, nämlich die Erwartung einer Politik strikter Neutralität. /9/
Nach einschlägigen informellen Sondierungen bei den Sowjets wurde im Rahmen der Berliner Außenministerkonferenz 1954 vom österreichischen Außenminister Leopold Figl offiziell das Angebot gemacht, Österreich würde für die Wiedererlangung seiner vollen Unabhängigkeit keinen militärischen Bündnissen beitreten und auf seinem Territorium keine ausländischen Militärbasen dulden. /10/
Auf Seite der Westmächte, insbesonders der USA, stieß eine in Aussicht genommene vertragliche Verpflichtung zur Neutralität auf Widerstand, denn die Entlassung eines neutralen Österreichs in die Unabhängigkeit bedeutete schwerwiegende negative geostrategische Auswirkungen für die Westmächte - ein neutrales Tirol zwischen der BRD und Italien, der Abzug der britischen Truppen aus der Steiermark und Kärnten, die Zurücknahme vorderer Nato-Positionen aus dem Osten (statt Steiermark - Bayrischer Wald, also 200 km Luftlinie), Unterbrechung eines geschlossenen, militärisch besetzten Gebietes der Nato über den gesamten Ostalpenraum./11/
Also, wie der ehemalige Außenminister und ÖVP-Mandatar Karl Gruber in seinem Buch „Ein politisches Leben“ (S. 215) schrieb, waren „vom Standpunkt der militärischen Nato-Interessen, die westlichen, leicht zu verteidigenden Bergprovinzen weit wichtiger als die Fabriken im Osten des Landes. Die Räumung Österreichs mußte die Nato zu einem Umweg von vielen hunderten Kilometern zwingen, wenn sie Deutschland und Italien miteinander verbinden wollten.“/12/
Aus diesem Grunde wurde der Abschluß des Staatsvertrags durch die USA jahrelang verzögert, wie Walter Wodak (ehemaliger Generalsekretär für auswärtige Angelegenheiten und bei den Staatsvertragsverhandlungen beteiligt) offenbarte; insbesondere aber Karl Gruber sowohl in seinem bereits zitierten Buch als auch in einem ORF-Interview am 21. Oktober 1976 bestätigte. Er hielt fest, daß „ ... sich für uns der Westen als Haupthindernis zum Abschluß eines österreichischen Staatsvertrages dar(stellte), allen voran die Vereinigten Staaten selbst.“
Nach Gruber waren die USA aus politischen, militärischen und logistischen Gründen „vom Standpunkt der rnilitärischen Nato-Interessen gegen eine Räumung Österreichs, weshalb sie sowohl den Staatsvertrag als auch die Neutralität ablehnten“, und er fügte über Befragung hinzu, daß die „Sowjetunion im Grund kompromißlos für den Staatsvertrag war.“ /13/
Noch 1954 äußerte sich der amerikanische Botschafter und Hochkommissar Thompson ablehnend zu einer Neutralisierung Österreichs. /14/ Strikt weigerte sich die amerikanische Seite, eine Neutralitätserklärung direkt in den Staatsvertrag aufzunehmen. Aber auch in Österreich stießen die Bemühungen auf Herstellung eines immerwährend neutralen Staats auf Widerstand. Wohl gab es nach dem 2. Weltkrieg einzelne Äußerungen in Richtung Neutralität: So erklärte in der Budgetdebatte 1946 der ÖVP-Abg. Eduard Ludwig: „Die österreichische Nation hat nur einen Weg zu gehen, sie hat ... weder nach rechts noch nach links zu blicken“. Ein Jahr später stellte der SPÖ-Abg. Ernst Koref fest: „Für Österreich kommt ... in Frage ... allein die Weltorientierung auf Basis strikter Neutralität.“ /15/ Karl Renner schrieb am 19.1 .1947 in der »Wiener Zeitung«, daß der Bestand der von der Schweiz und Österreich gebildeten Völkerbrücke nicht nur die freie Verbindung dieser Völker in Frieden garantiert, sondern auch die Aussicht gibt, daß unser Volk endlich ebenso zur Ruhe komme wie die Schweizer nach dem Wiener Kongreß. /16/
Aber solche Erklärungen wurden - jedenfalls bis 1953 - nie Allgemeingut der Parteien. Selbst noch in Moskau, im April 1955, stellten sich die sozialdemokratischen Delegationsmitglieder zunächst gegen die Annahme des Neutralitätsstatus.
In Schärfs Notizen wird ein Gespräch zwischen Julius Raab und Bruno Kreisky wiedergegeben. Raab: „Herr Staatssekretär, warum san Sie eigentlich so gegen das Wort Neutralität? Dös spielt jo gar ka Rolle, wia ma dös nennen. Tan ma dös glei annehmen.“ Kreisky: „Ich denke aller vor allem an die Westmächte, die wir noch davon überzeugen müssen, daß wir uns wenigstens bemüht haben, eine derartige weitreichende Festlegung nicht von vornherein aufzunehmen“. /17/
30 Jahre später rang er sich auf die Frage „Wem verdankt Österreich den Staatsvertrag“ zur Antwort durch: „ ... Damals war das westliche Militärbündnis in Entwicklung, und die amerikanischen Militärs wollten eigentlich die österreichische Landbrücke nicht hergeben“ (...) „Also so überraschend es klingt, aber ich bin heute der Überzeugung, daß der eigentliche Vater des Staatsvertrages Chruschtschow ist.“ /18/
J. Iraschko zitiert in seinem Beitrag „Österreichs Weg in die Neutralität“ („EG und Neutralität“; S. 199) Oskar Helmer, (1945-1959 Bundesminister für Inneres und gleichzeitig Mitglied des Parteivorstandes der SPÖ), der noch 1961 im.»FORUM« (April 1961) schrieb: „Was wir preisgegeben haben, ist die offene und enge Bindung an unsere Freunde im Westen - an jene Länder, die uns in schwerster Notzeit geholfen und verhindert haben, daß wir unter die kommunistischer Terrormaschine gerieten. Was wir dafür eingetauscht haben ist die Neutralität und der darin beschlossene Verzicht auf die uneingeschränkte Teilnahme an der europäischen Integration. Der Tausch kam in einer Zwangslage zustande, die uns keine Wahl ließ. Was sich juristisch als Neutralität aus freien Stücken darbiete, kommt somit realpolitisch der Neutralisierung nahe.“ Mit der von Helmer erwähnten preisgegebenen europäischen Integration war natürlich die Westeinbindung unter der Vorherrschaft der USA gemeint.
Weiters zitiert Iraschko Bruno Kreisky (er gehörte zur österreichischen Delegation bei den Staatsvetragsverhandlungen), der im November 1960 ebenfalls im »Forum« (S. 200) schrieb: „...da die österreichische Politik seit 1945 nur auf ein Ziel gerichtet sei: die Einheit des Landes aufrecht zu erhalten. Die österreichische Teilnahme an einem Bündnis würde auf jeden Fall die Gefahr einer Teilung des Landes heraufbeschören (...) Österreich verpflichtete sich also zur Einhaltung der Neutralität, um sein Ziel zu erreichen: eine freie und unabhängige Nation zu werden.“
Das Ringen um den Abschluß des österreichischen Staatsvertrages war bestimmt vom Willen, die Zerreißung des Landes zu verhindern, die von jenen in Kauf genommen worden war, die darauf drängten, Österreich in das westliche Bündnissystem einzugliedern. Die Unabhängigkeit des Staates und die Wiederherstellung seiner Souveränität wurde errungen im Kampf gegen den Anschluß an die Nato. Der 15. April 1955, der Tag des Moskauer Memorandums, ist der Geburtstag der Wiederherstellung des freien souveränen Österreichs nach dem 2. Weltkrieg, der auf dem Moskauer Memorandum /19/ basierende Staatsvertrag ist die hierüber ausgestellte Geburtsurkunde, und das Neutralitätsgesetz ist das Geburtstagsgeschenk des Nationalrats an das österreichische Volk. Die Nichtangliederung an die Nato und die Erklärung der immerwährenden Neutralität war die conditio sine qua non für den Abschluß des österreichischen Staatsvertrages am 15.5.1955, Basis für die Wiederherstellung Österreichs als souveräner Staat.
Das Moskauer Memorandum-Staatsvertrag-Neutralitätsgesetz bilden ohne Rücksicht auf ihre juristische Qualifikation und ihren jeweiligen Verfassungsrang eine sich gegenseitig bedingende untrennbare Dreieinigkeit. Daher ist die Forderung nach Beitritt zur Nato, also auf Beseitigung der österreichischen Neutralität, zugleich die Forderung nach Verletzung des österreichischen Staatsvertrages, nach Beseitigung der Souveränität unseres Staates.

II.

Am 7. Juni 1955 verabschiedete der österreichische Nationalrat die Entschließung betreffend die Erklärung der immerwährenden Neutralität Österreichs. Erst im Hinblick auf diese Entschließung, die offenbar von der Sowjetunion als Instrument zur Erfüllung der von Österreich im Moskauer Memorandum übernommenen Verpflichtungen erachtet wurde, ratifizierte die Sowjetunion am 11. Juni 1955 den österreichischen Staatsvertrag.
Am 26. Oktober 1955 beschloß der Nationalrat das Bundesverfassungsgesetz über die Neutralität Österreichs und notifizierte dieses Bundesverfassungsgesetz ab November 1955 etwa 70 Staaten mit dem Ersuchen: „Die immerwährende Neutralität im Sinne dieses Bundesverfassungsgesetzes anzuerkennen.“ /20/
Die Sowjetunion gab am 6. Dezember 1955 bekannt, daß die Regierung der Sowjetunion das BVG zur Kenntnis genommen hat und die ständige Neutralität Österreichs in der Art, wie sie in diesem Gesetz bestimmt ist, anerkennt. Ähnliche Noten, mit welchen die Neutralität anerkannt oder die Notifikation zumindest bestätigt wurde, erhielt Österreich von den meisten der befaßten Staaten. 60 Staaten haben die Neutralität ausdrücklich anerkannt. /21/
Zwar gibt es Meinungsverschiedenheiten darüber, welche Qualifikation den wechselseitigen Erklärungen, Notifikationen und Anerkennungen zukommt, aber weitgehende Einigkeit herrscht jedenfalls darüber, daß ohne Rücksicht auf den rechtlichen Charakter der aufeinanderbezogenen Willenserklärungen (quasivertragliche Verpflichtungen oder bloße Promessen) rechtliche Wirkungen nach außen, also damit bilaterale vertragliche, völkerrechtliche Verhältnisse entstanden sind, mit allen sich daraus ergebenden Rechtswirkungen, insbesondere auch nach dem Haager Neutralitätsrecht.
Hieraus resultiert, daß „Österreich völkerrechtlich zur Beibehaltung der immerwährenden Neutralität verpflichtet ist und sich daraus nicht einseitig lösen kann“ /22/ und es ist „angesichts dieser Umstände der Standpunkt, demzufolge das Abgehen Österreichs von seinen Neutralitätsverpflichtungen einseitig möglich ist, unhaltbar.“ /23/
„Dazu kommt, daß, entgegen einer häufigen, verkürzten Behauptung, gerade Österreich seine Neutralität nicht allein auslegt und seine Neutralitätspolitik ausschließlich nach seinem Ermessen bestimmt. Da nämlich Österreichs Neutralität auf ihrer Notifikation und Anerkennung durch die darum gebetenen Staaten beruht, haben diese Anspruch auf die Erhaltung der Neutralitätspflichten durch Österreich und wohl einen Mitspracherecht bei deren Interpretation.“ /24/

III.

Das Neutralitätsgesetz ist ein Bundesverfassungsgesetz. Eine Änderung oder Aufhebung unterliegt den Bestimmungen des Art. 44 B-VG, d.h. es kann vom Nationalrat nur in Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder und mit einer Mehrheit von zwei Drittel der abgegebenen Stimmen beschlossen werden. Das B-VG sieht darüber hinaus die fakultative oder obligatorische Mitwirkung des Bundesvolkes an der Verfassungsgesetzgebung (Änderung oder Aufhebung) vor. Gemäß Art. 44 (2) B-VG kann jede Teiländerung der Verfassung einer Volksabstimmung unterzogen werden, wenn dies ein Drittel der Mitglieder des Nationalrates oder des Bundesrates verlangt. Dagegen ist jede Gesamtänderung der Bundesverfassung zwingend einer Volksabstimmung zu unterziehen.
Ob eine Gesamtänderung gegeben ist, hat der Nationalrat zu entscheiden. Allerdings unterliegt diese Entscheidung gemäß Art. 140 B-VG der Kontrolle des Verfassungsgerichtshofes. Eine Gesamtänderung liegt vor, wenn die verfassungsrechtliche Grundordnung - also die Baugesetze der Verfassung - geändert wird. Worin jedoch eine Gesamtänderung der Bundesverfassung besteht, ist in der Verfassungsurkunde nicht gesagt.
Sie liegt nach übereinstimmender Auffassung jedenfalls vor, falls das demokratische, bundesstaatliche, republikanische oder rechtsstaatliche Prinzip oder das der Gewaltentrennung geändert wird. Darüber hinaus zählt eine Reihe namhafter Juristen noch weitere Prinzipien der Bundesverfassung zu den Baugesetzen wie: Anschlußverbot an Deutschland, die Gestaltung des Grundrechtskataloges, etc. Insbesondere gehört für eine Reihe von Autoren die Neutralität zu den leitenden Verfassungsprinzipien. /25/
Auch Prof. Öhlinger weist in „Verfassungsrechtliche Aspekte“ auf diese Problematik hin. Er läßt diese These jedoch unbeantwortet, weil er davon ausging, daß durch einen Beitritt zur EU der Neutralitätsstatus nicht berührt wurde.
Ich bin überzeugt, daß die Neutralität zu den Baugesetzen der Bundesverfassung gehört, weil sie, wegen des Dreieinigkeitsprinzips - Moskauer Memorandum - Staatsvertrag - Neutralitätsgesetz - (wenngleich als letzter dieser drei Akte), den souveränen Staat Republik Österreich überhaupt erst begründete. Hinzu kommt, daß für den Fall der Aufhebung der Neutralität und des Beitritts zur NATO auch die Art. 9, 9a und 80 B-VG nicht verfassungskonform verändert würden. Art. 9 regelt die Übertragung von Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen. Verfassungskonform ist eine solche Übertragung nur, wenn bloß einzelne Hoheitsrechte des Bundes übertragen werden. Für den Fall des Nato-Beitrittes würde jedoch eine ganze Skala von Hoheitsrechten übertragen - was verfassungsrechtlich unzulässig ist. Gemäß Art. 9a ist Aufgabe der Landesverteidigung insbesondere die Aufrechterhaltung und Verteidigung der immerwährenden Neutralität. Art. 80 B-VG regelt den Oberbefehl über das Bundesheer, der bei Eintritt in die Nato, jedenfalls teilweise, auf ausländische Organe übergehen würde. Somit stellt sich die Aufhebung des Neutralitätsgesetzes und damit in Verbindung die Änderung einer Reihe anderer Verfassungsbestimmungen als Gesamtänderung der Bundesverfassung dar und ist einer obligatorischen Volksabstimmung zu unterziehen.

Anmerkungen:

1/ Dreizack
2/ Paul Luif, Der Weg zum 12. Juni: 1955,1957,1962,1972/73, in: Anton Pelikan (Hg.), EU Referendum.
3/ Klaus Heidegger, Peter Steyrer, Nato Streit in Osterreich; S.22
4/ Hans Wolker, Schatten über Österreich; S. 26
5/ Klaus Heidegger, Peter Steyrer, Nato Streit in Österreich;
6/ KPÖ Beiträge zu ihrer Geschichte und Politik, S. 402
7/ Christian Stifter, Die Wiederaufrüstung Österreiches; S. 173
8/ Handbuch der geistigen Landesverteidigung; S. 100
9/ Paul Luif, a.a.O.; S. 25
10/ Handbuch der geistigen Landesverteidigung; S. 100
11/ Herbert Krejci, Erich Reiter, Heinrich Schneider (Hg), Neutralität Mythos und Wirklichkeit; S. 15f
12/ Christian Stifter, Die Wiederaufrüstung Österreichs; S. 71
13/ Hans Wolker,a.a.O.; S. 30f
14/ Klaus Heidegger, Peter Steyrer, a.a.O.; S. 20
15/ Alfred Noll, Neutrales Österreich passé, in: Neutralität oder Euromilitarismus; S. 189
16/ Erwin Lanc, Sozialdemokratie in der Krise; S. 186
17/ KPÖ Beiträge zu ihrer Geschichte und Politik; S. 402f
18/ ebda.; S. 403
19/ Auszug aus dem Moskauer Memorandum vom 15.4.1955: Im Sinne der von Österreich bereits auf der Konferenz von Berlin im Jahre 1954 abgegebenen Erklärung, keinen militärischen Bündnissen beizutreten und militärische Stützpunkte auf seinem Gebiet nicht zuzulassen, wird die österreichische Bundesregierung eine Deklaration in einer Form abgeben, die Österreich international dazu verpflichtet, immerwährend eine Neutralität derart zu üben, wie sie von der Schweiz gehandhabt wird ...
Im Moskauer Memorandum vom 15. April 1955 heißt es weiter, daß die österreichische Bundesregierung diese Deklaration dem Parlament vorlegen, nach Beschlußfassung alle zweckdienliche Schritte unternehmen wird, um eine internationale Anerkennung zu erlangen, eine Garantie der Großmächte der Unversehrtheit und Unverletzlichkeit des österreichischen Staatsgebietes begrüßen und sich für die Abgabe einer solchen Garantieerklärung bei den Regierungen Frankreichs, Großbritanniens und der Vereinigten Staaten von Amerika einsetzen werden.
Im Abs. II des Memorandums erklärte die Sowjetunion, daß sie bereit ist, die Deklaration über die Neutralität Österreichs anzuerkennen.
20/ Art. I (1) Zum Zwecke der dauernden Behauptung seiner Unabhängigkeit
nach außen und zum Zwecke der Unverletzlichkeit seines Gebietes erklärt Österreich aus freien Stücken seine immerwährende Neutralität. Österreich wird diese mit allen ihm zu Gebote stehenden Mitteln aufrechterhalten und verteidigen.
(2) Österreich wird zur Sicherung dieser Zwecke in aller Zukunft keinen militärischen Bündissen beitreten und die Errichtung militärischer Stützpunkte fremder Staaten auf seinen Gebiet nicht zulassen.
21/ Franz Cede, Österreichische Neutralität und Sicherheitspolitik nach dem Beitritt zu EU, in: ZfRV, 1995; S. 144.
22/ Stefan Griller, Verfassungsfragen der österreichischen EU-Mitgliedschaft, in: ZfVR, 1995, S.113
23/ ebda; S.115
24/ Hanspeter Neuhold, Dauernde Neutralität in einem neuen Europa.
25/ Willibald Pahr, Der österreichische Status der dauernden Neutralität und seine Rückwirkung auf das interne Recht des dauernd neutralen Staates; Verh. 3. Öst .II/2 (1967).

Mitteilungen der Alfred Klahr Gesellschaft, Nr. 1/1998